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我國加入《政府采購協議》的前景分析

瀏覽次數: 日期:2019年9月16日 18:53

    《政府采購協議》(GPA)是WTO管轄下的諸邊協議,其宗旨是實現政府采購市場的開放,消除各成員政府采購制度中存在的歧視進口產品和外國供應商的現象。由于GPA是一個諸邊協議,因此并不是所有的WTO成員都受該協議規范。目前共有43個WTO成員簽署了GPA。準備加入GPA的國家或地區需要與GPA所有的成員以談判的形式達成雙邊協議,方能加入GPA。在加入WTO談判中,我國承諾盡快啟動加入GPA談判。2007年12月,我國政府正式遞交了加入GPA的申請書,啟動了加入GPA談判。至今談判已經進行了6年時間,我國已經提交了5份開放政府采購市場的出價清單,但談判雙方仍未就加入條件達成共識,并顯示出短期內難以取得突破、演變成又一場曠日持久談判的跡象。本文將通過研究我國加入GPA談判的背景以及我國政府采購市場存在的問題,分析我國加入GPA給自身及其他成員帶來的挑戰和機遇。

  一、政府采購市場國際化快速發展

  隨著經濟全球化的不斷深入,全球貿易和投資自由化飛速發展。由于政府采購市場具有規模大、范圍廣的特點,世界各國政府越來越重視這一領域,在貿易和投資協定層出不窮的同時,政府采購亦被納入國際貿易談判領域,尤其是GPA形成后,很多國家和地區都將其作為政府采購市場的開放標準,期望通過國際政府采購規則和協議,獲得其他國家和地區龐大的政府采購市場份額,客觀上進一步推動了政府采購市場國際化快速發展。

  世界貿易組織的《政府采購協議》(GPA)是WTO框架下重要的諸邊協議,其前身是1979年4月關稅及貿易總協定(GATT)東京回合談判成果的《政府采購守則》。經過1987年2月對《政府采購守則》的修訂,WTO形成了《政府采購協議》文本(1994版GPA)。GPA確立了第一個國際性的政府采購貿易的權利與義務框架。

  為進一步降低各國保護國內產品和供應商的程度,減少對外國產品和供應商的歧視,增加政府采購透明度,建立監督、磋商和爭端解決政府采購貿易的國際程序,經過近15年的談判和協商,2011年12月的WTO部長級會議通過了GPA新文本,各方終于就新一輪出價達成了一致,并于2012年3月發布了新文本(2012版GPA)和各方新一輪出價,標志著GPA的日趨成熟。

  2012年版GPA在內容上充分反映了全球經濟、社會管理和科技進步對政府采購的影響,更加全面地完善了GPA的功能作用。新文本規定了此前談判達成的GPA修改本即刻生效,增加市場準入協議價值為每年800至1000億美元,以及中小企業和可持續性等議題的一攬子工作計劃等。與1994版GPA相比,2012版GPA增加了鼓勵政府采購電子手段應用的有關規定,以期改進政府采購活動的效率和效果;更加明確地強調GPA對于實現良治和防止腐敗的重要性,把GPA的職能從經濟領域擴展到社會管理領域,包括新增實質性條款要求參加方政府以避免利益沖突和防止腐敗的方式從事GPA涵蓋的采購活動,引入程序保障;修改和改進了針對加入GPA的發展中國家的過渡性措施(“特殊和差別待遇”);修改了附件結構,由5個附件增加為7個,其中將貨物單獨作為附件4,并將總注釋納入附件7。與之前GPA出價相比,2012版GPA出價增加的內容包括:超過500個新實體(包括所有參加方);超過50個新的服務部門的貨物和服務,其中包括8個參加方(歐盟、中國香港、冰島、列支敦士登、荷屬阿魯巴、挪威、瑞士和美國)就電信服務做出的承諾;3個參加方(歐盟、日本、韓國)就BOT(建筑-運營-轉讓)合同/公共工程做出的新承諾;所有參加方出價已完全納入建筑服務類別(中央產品分類第51類);日本、韓國、以色列、荷屬阿魯巴和美國等幾個參加方降低了1994版GPA下適用的門檻金額等。

  目前GPAWTO成員數量已發展為43個(15個參加方),即歐盟及其28個成員國;絕大多數其他發達國家(美國、加拿大、日本、挪威和瑞士)、中國香港、冰島、以色列、韓國、新加坡和中國臺北。隨著GPA成員隊伍的不斷壯大,國際影響力日益深遠,許多非GPA成員國家和地區對GPA的關注程度不斷提高。GPA在推動政府采購市場國際化發展,以及全球貿易和投資自由化方面的作用愈加明顯,尤其2012版GPA的形成,將在規范國際政府采購活動、促進政府采購電子化發展、推動公平、透明和非歧視的政府采購市場環境形成,以及充分發揮政府采購防治腐敗的政策功能等方面發揮基礎作用。

  除GPA這一政府采購領域國際準則的形成外,政府采購市場國際化的快速發展還歸功于貿易和投資自由化背景下,區域貿易協定對政府采購市場開放的推動作用。

  一是由于WTO多邊協議談判困難,各國開辟了以區域貿易和投資自由化為基礎的新途徑,即通過區域貿易和投資協定推動貿易和投資自由化,并已有了實質性發展。自20世紀90年代以來,全世界簽署的RTAs和FTAs數目不斷攀升,其發展步伐已經超過了多邊貿易自由化。在WTO多邊貿易談判進程緩慢的背景下,區域貿易協議成為推進貿易自由化的新選擇。近十年來,美國、歐盟引領的區域貿易和投資自由化迅速發展,形成了一股新的區域主義風潮,區域貿易協定的數量一直穩步增加。繼蒙古決定加入亞太貿易協定(APTA),所有WTO成員將很快成為一個或多個區域貿易協定的成員。區域貿易協定的一個重要特點是在許多情況下區域貿易協定正在擴大其范圍,深化其覆蓋面。雖然有些協議僅限于減少貨物貿易壁壘,但在服務和其他領域市場開放的有關規定則變得越來越全面,如投資、競爭、貿易便利化、知識產權、電子商務等。政府采購亦是其中的重要領域。因此,在這一背景下,政府采購市場的國際化進程也必然加快。

  二是區域貿易協定中政府采購有關條款對政府采購市場的國際化發展具有推動作用,同時對于區域貿易協定的成員方來說亦十分重要。首先,區域貿易協定中有關政府采購的規定,對協定成員方維護其自身的權益具有重要性,因為部分國家或地區在建立公共采購市場貿易和競爭的主要條件方面還有很長的路要走,協定中政府采購有關條款將影響各國采購程序的規范、采購行為規則的制定,以及采購市場的國際競爭力。因此,在區域貿易協議中的政府采購規定,對成員方關鍵經濟部門的發展,乃至整個經濟體的經濟發展也有著直接影響。其次,區域貿易協定的政府采購規定提供了GPA之外的,又一政府采購相關問題的替代解決方法。從廣義上講,區域貿易協定中政府采購的規定與GPA具有相同的目標,即非歧視原則的應用、采購行為的規范等。因此,區域貿易協定中有關政府采購的規定可能成為解決政府采購相關問題的替代方法,當然也可以用GPA有關規定加以解決。

  三是GPA成員之間簽訂的區域貿易協定占了很大比例。大多數情況下,GPA成員方間簽訂的區域貿易協定中政府采購條款的制定是基于GPA的有關規定,并在此基礎上有所延伸和發展。GPA成員方之間簽訂區域貿易協定的談判中,有關政府采購條款的談判目的是在十分有限的領域獲取比GPA出價更大的政府采購市場開放承諾的覆蓋范圍,即使并沒有通過談判取得更多的政府采購市場開放承諾,也為未來談判埋下了伏筆。部分近期簽訂的區域貿易協定(特別是2005年后協議)中的關于政府采購的條款基于GPA文本的同時,也對GPA的部分條款進行了重組,并在此基礎上加以補充和發展,如考慮到政府采購活動中發布通知或或提交投標書時中電子手段的運用。因此,區域貿易協定,尤其是GPA成員方之間簽訂的協定中,政府采購條款覆蓋的范圍更為廣泛,約束更加細致嚴格,也是政府采購國際化、規范化在區域貿易協議成員方中的新的嘗試,進一步推動政府采購市場國際化快速發展的同時,也體現了未來政府采購國際化的發展方向。

  二、加入GPA是中國入世承諾之一

  2001年中國入世僅是商業消費市場的開放,政府采購市場的開放則需要通過加入世界貿易組織《政府采購協定》來完成。我國在加入世時即承諾成為世貿組織正式成員后盡快啟動加入GPA談判。作為中國完整履行入世承諾的標志,加入GPA是我國政府采購市場國際化發展的大勢所趨。

  作為我國入世的條件,我國加入GPA的承諾歸因于三個方面:一是由于中國龐大的政府采購市場得到了世界的關注;二是我國加入GPA將為更多發展中國家的加入作出示范;三是作為政策工具,政府采購在推動國民經濟發展中的作用更加重要。

  (一)我國政府采購市場不斷擴大

  2008年全球金融危機爆發后,全球經濟陷入衰退。而我國經濟在一系列宏觀調控政策的支持下,保持快速增長。特別是我國政府龐大的基礎建設投資,意味著巨大的市場機會。在全球經濟不景氣的背景下,這一市場的吸引力尤為顯著。因此,中國加入GPA將為現有的GPA成員進入中國市場帶來更多的機會。

  中國政府采購市場的規模是有目共睹的。根據財政部發布的數據,我國政府采購市場規模從1998年的31億元人民幣4發展到2012年的13977.7億元人民幣。如果采用歐美更廣泛的公共采購定義,則我國政府采購市場的規模則遠不止于此。如根據美國有關官員的估計,我國政府采購市場規模約5000億美元5,而中國歐盟商會公布的一份研究報告則指出我國的政府采購市場規模愈7萬億人民幣(約合1.07萬億美元),超出我國GDP的20%。因此,中國政府采購市場的龐大規模,對深陷經濟衰退的發達國家供應商而言無疑極具吸引力。

  (二)我國加入GPA將成為其他發展中國家的良好示范

  與發達國家的經濟衰退不同,新興經濟體經濟的高速增長提升了其國際地位和話語權。隨著更多的新興經濟體加入GPA,GPA將從發達國家的“俱樂部”轉變為一個以發展中國家和轉型經濟體成員為重要組成部分的準多邊協議,包括中國在內的9個WTO成員現處于加入GPA的談判過程中,另有6個WTO成員在其各自加入WTO時就承諾要加入GPA。這些國家絕大部分是發展中國家或者前社會主義國家。為鼓勵發展中國家加入,GPA為愿意加入的發展中國家提供了一定的激勵措施,但激勵措施能否吸引發展中國家加入GPA,以及GPA成員能否兌現其對新加入的發展中國家的優惠承諾,都有待觀察。因此,中國加入GPA必然會對其他發展中國家加入GPA產生示范效應。

  當然,其他GPA成員對于我國的加入寄予很高期望的同時,這種高期待無疑也增加了我國加入GPA談判的難度。一方面,各GPA成員方希望我國在談判中做出盡可能大的市場準入承諾,從而獲得最大的經濟利益;另一方面,希望我國能夠接受現有的國際規則,并修改國內法律以符合GPA的有關要求,從而為此后申請加入的成員樹立榜樣。但是,加入GPA對我國來說并非易事,而是面臨著多方面的挑戰。

  (三)政府采購作為政策工具的使用越來越多

  隨著政府采購制度的逐步完善,政府采購的政策功能由提高資金使用效率的財政支出管理手段,逐步擴展到政府調節經濟和社會的基本政策工具,并且成為解決改善民生、環境保護、資源配置等關系國民經濟科學發展的社會問題的重要手段。作為體現國家政策導向的工具,政府采購越來越多地被應用于減少政府支出、引導社會投資、扶持國內產業發展等方面,在政府調控國家宏觀經濟中的運用更加廣泛。同時,政府采購在國際貿易中亦愈發重要,并成為國際貿易的重要組成部分。各國政府對政府采購的政策調控功能更加重視,并且在經濟全球化不斷推進的背景下,GPA等政府采購領域國際規則的約束力和導向型不斷增強。

  三、我國加入GPA面臨的挑戰

  中國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型僅僅經歷了三十余年的時間,以《政府采購法》和《招標投標法》為代表的政府采購法律體制的建設也僅有十余年時間。由于GPA的游戲規則由發達國家制定,因此,加入GPA將給我國政府采購法律制度、市場建設、國內企業等方面帶來巨大的挑戰。

  (一)我國政府采購法律體系尚需健全

  由于每個國家和社會在其歷史、制度和文化上都是獨一無二的,因此每個社會都必須自行發掘適應其環境和經濟狀況的最適宜的政府采購手段。與美國和歐洲歷史悠久的政府采購體系相比,我國的政府采購法律體系尚待完善。我國政府采購法律制度中有兩部基礎法律,即于2000年1月1日生效的《招標投標法》和于2003年1月1日生效的《政府采購法》。“兩法”在適用范圍、政策目標、采購程序、實施和救濟方法等方面有所差別,并有其各自的配套法規體系。由于“兩法”及其配套體系存在重疊和沖突,因此為政府采購領域市場主體的制度建設、監督管理、政策執行和實踐操作帶來一定的困惑。盡管國家部委和地方政府已頒布了不少“兩法”的配套法律法規,但與GPA相比,我國政府采購法律制度仍存在適用主體不明晰、客體界定不全面、涵蓋范圍不明確、采購程序和方式與GPA存在差異等問題,這會導致市場上采購機構規避采購制度、監管機構自由裁量權過大,以及政策執行的可操作性不強等問題的出現,不利于監管機構對采購行為的有效指導、規范和監督,這些問題有待即將頒布實施的《政府采購法實施條例》完善和解決。

  (二)政府采購市場有待統一

  我國統一的政府采購市場尚未形成。由于我國《招標投標法》適用于建設工程項目采購,并由國家發展改革委總體協調、各行業主管部門負責監管。《政府采購法》適用于其他由財政撥款的(非工程)采購,由財政部總體協調、各級財政部門進行監管。同時,“兩法”不適用于部分國有企業的貨物和服務采購以及大多數軍事采購,采購實體有很大的自由裁量權。因此,我國的政府采購市場存在地區和行業分割問題。此外,中央和地方政府之間、不同政府部門之間和不同類型、規模的采購機構之間的利益沖突,以及政府采購主體的不誠信、專業政府采購從業者的數量不足、能力不強等問題也同樣阻礙了我國政府采購市場的協調、健康發展。

  (三)我國企業需要逐步適應政府采購市場開放過程

  每個國家都有不同的經濟政治目標,因此一國可能會運用政府采購作為實現自身社會經濟政策目標的工具,如環境保護、小企業保護等。我國也不例外。發展中國家在建立本國政府采購體系過程中遇到的問題和困難是眾多發達國家不常關注的,如我國《政府采購法》中所規定的采購社會——經濟政策,如購買國貨、環境保護、支持落后地區和促進中小企業發展等政策,在《政府采購法》頒布實施了多年后也甚少被提及,但在2008年末我國提出兩年內用4萬億的經濟刺激計劃應對國際金融危機之后引起了社會的關注。與目前GPA的43個成員中大多數已建立起成熟的市場經濟不同,我國目前的經濟發展水平需要將政府采購作為在自身發展過程中實現各項政策目標的重要手段。如我國從2009年初頒布的《美國復興和再投資法》中關于政府采購必須優先購買美國貨的規定,認識到經濟刺激計劃是一個有效改善經濟環境的工具,由于我國經濟更依賴于政府投資,因此國貨優惠在我國經濟發展中扮演了重要角色。我國的很多產業也是在這樣的背景下發展起來的。然而,目前政府采購制度中優先采購國貨的規定與GPA非歧視原則相悖,需要做出修訂,這樣的國內保護政策將在我國加入GPA后隨著政府采購市場開放而逐步取消,對國內企業的扶持力度必然隨之削弱,這對于產業基礎薄弱、整體競爭力較低、企業管理水平不高、技術創新能力不足且缺乏國際競爭經驗的國內企業無疑是巨大挑戰,面對政府采購國際市場的激烈競爭,國內企業尚有一條很長的適應之路。正是這樣,由于部分發展中國家不愿放棄通過給予國內生產者一定優惠政策使政府采購成為推進工業發展工具的權利,因此對加入GPA缺乏興趣。

  (四)加入GPA對我國政府采購制度改革帶來一定的不確定性

  由于我國政府采購市場上存在監督管理不力、政策執行不嚴,導致“天價采購”、“豪華采購”、圍標串標、地方保護等采購違法違規現象時有發生。因此,我國在正式加入GPA之前,即開始起草《政府采購法實施條例》,以期通過完善國內政府采購制度,規范政府采購活動,促進國內政府采購市場科學發展。但是加入GPA的談判并非易事,將分割的國內政府采購市場整合進入GPA對我國政府來說也是個難題。這是因為每個國家加入GPA涉及的潛在成本和收益各不相同。每個加入成員應當對其自身加入GPA的成本和收益進行評估。因為尚沒有在加入GPA的影響方面的相似歷史數據或研究,我國政府很難平衡潛在收益和損失,并且加入GPA的收益是長期的,而沒有在經濟緊張時期開放市場的短期損失那樣立竿見影。

  四、我國加入GPA面臨的機遇

  GPA是開放和協調世界政府采購市場最重要的工具。與大多數官員不同,一些中國學者認為GPA是我國不尋常的機遇而非挑戰,具有更積極的作用。開放能夠促進改革,外部力量將會促進我國克服現存阻礙,推進在政府采購領域的能力建設。可以預期的是內部利益沖突將會被外部的壓力所打破,并且新機制的成立將促進市場的整合。盡管GPA給中國帶來許多挑戰,但加入GPA也會給我國帶來新的機遇。

  (一)有利于我國企業拓展外部市場,實現政府采購市場國際化發展

  我國加入GPA后,能夠根據各方在協議中承諾的條款,有保證地進入其它GPA成員的采購市場。這對于勞動力過剩和內部消費市場有限的中國來說尤其重要。更重要的是,我國最早在2007年提出的出價清單,被談判過程中其他談判方手認為“非常有限”和“非常失望”,并敦促我國開放更大的采購市場,外部力量的推動將有利于加快我國政府采購市場的一體化進程。2010年7月,我國提交了修訂后的清單,擴大了中央政府的實體范圍。在向世界開放政府采購市場的同時,也有利于我國產品進一步擴大國際市場的占有率。加入GPA將通過開拓各國政府采購市場,增加中國企業、產品和服務進入國際市場的機會和渠道。根據GPA遵循互惠對等的原則,我國加入GPA的同時,GPA其他成員方將對我國開放其政府采購市場,我國的企業和產品將這些國家和地區享受國民待遇,平等地參與競爭。如美國以的《購買美國產品法》,其為保護國內就業、扶持本國產業規定美國政府采購的最終產品必須是美國貨,因此中國在加入GPA之前,被排除在美國政府采購市場之外。由于GPA參加方不受該法限制,我國加入GPA后,我國的供應商則不再受《購買美國產品法》約束,可以進入美國政府采購市場參與競爭。

  (二)有利于推動我國政府采購制度的改革和完善

  加入GPA能夠促進我國在政府采購領域進行改革,從而提升政府采購領域的競爭度、透明度和一體化程度。一是國內政府采購制度體系與國際規范的統一與銜接。當前國內政府采購制度在管理和實施上的非統一性有望在GPA的框架下得以協調一致,改善目前國內采購市場相互割裂、相對封閉的局面;二是有利于厘清政府采購的政策目標。例如,我國曾經實行政府采購與自主創新掛鉤的政策,即以政府采購的扶持來鼓勵自主創新產品和企業。但由于一些部委和地方政府的壓力,自主創新政策已經偏離了其最初的目標,部分地區利用這一政策以達到地方保護的目的。而在加入GPA談判的壓力下,我國最終同意將政府采購和自主創新脫鉤。這既推動了我國政府采購政策的合理化,也反過來推動了我國加入GPA的談判進程;三是推動完善國內投訴機制,加強監管力度。加入GPA后,限額以上政府采購的全過程都將處于國際監督之下。此外GPA要求每一個成員在國內建立一個覆蓋范圍內的采購投訴機制。這在任何國家在采購體系中都是不可或缺的,我國的政府采購領域同樣急需這樣的投訴機制,有利于消除采購過程中的腐敗現象,實現優質、高效的財政制度。這將促進中國政府采購市場的迅速發育,進一步健全和規范政府采購市場,建立公開、公平、公正的公共市場體系,為市場參與者提供均等的商業機會,為企業發展提供良好的市場環境。而市場環境的優化建設,對提高產業效率有著不容忽視的作用。四是有利于規范政府采購市場秩序,提升國內政府采購主體競爭力。目前國內政府采購制度對貨物和工程的不統一管理,有望在GPA的框架下得以協調一致。同時,國內政府采購市場從國內供應商之間的競爭向國內外供應商間的競爭轉變,這一過程有利于促進國內供應商提升產品質量、改進技術、降低成本,政府部門將能夠得到物美價廉的供應。政府采購市場主體的優勝劣汰,將有利于推動市場科學、持續發展。

  (三)順應當今貿易和投資自由化趨勢

  自1995年WTO成立以來,貿易和投資自由化迅猛發展,推動世界經濟逐步復蘇。同時發展中經濟體越來越多地參與到推動貿易和投資自由化的過程中,我國也正在積極實施自由貿易區戰略。政府采購市場自由化作為全球貿易和投資自由化的重要部分,已成為各國政府關注的焦點,GPA成員方根據國內外經濟形勢不斷調整和補充本國政府采購制度的同時,暫未加入GPA的WTO成員也在積極研究該項協議,著手建立和完善國內政府采購制度,并根據本國國情研究有關應對措施。GPA已然成為政府采購市場開放的通用標準,并對消除國際貿易中的歧視待遇、推動全球貿易和投資自由化進程具有積極意義。因此,加入GPA、推動我國政府采購市場與國際接軌是我國積極融入貿易和投資自由化浪潮的具體體現,對于我國加強區域間經濟合作和交流,提升我國國內產業國際競爭力具有重要作用。

  結論

  雖然我國政府采購領域存在的法律制度不健全、政府采購市場不統一等問題給我國加入GPA談判帶來了阻礙,但要清楚認識到,政府采購領域存在的問題也為我國不斷完善自身建設、推動國內政府采購制度與GPA規則接軌提供了空間,因此,加入GPA為我國經濟社會發展帶來了難得的機遇,而不僅僅是挑戰。一方面具有更多外國供應商參與競爭的政府采購市場,在促進實現預算盈余、提高采購質量的同時,將激發我國企業的活力;另一方面,為我國供應商更多地進入外國市場提供機會,有利于進一步推動“走出去”戰略的貫徹落實,以及我國跨國公司的培育。加入GPA是我國積極順應全球經濟一體化、貿易和投資自由化趨勢的體現。由于區域貿易協定談判中,有關開放政府采購市場的內容日益被談判各方所關注,因此,加入GPA將為我國在與其他國家簽訂區域貿易協定的談判打下良好基礎,推動我國的政府采購這市場從制度層面到具體實踐逐步走向國際化。因此,中國加入GPA無論對中國還是世界,都將是雙贏的結果。

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