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關于施工招標文件中要求“項目經理無在崗項目”問題的爭議及防范

瀏覽次數: 日期:2019年10月12日 09:32

   施工項目招投標實踐中,招標人經常把要求“項目經理無在崗項目”直接寫入招標文件,作為實質性內容,要求潛在投標人或投標人必須響應。但由此引發投標人之間的爭議、投訴和舉報也不斷產生,影響了招標投標活動的正常進程。本文分析了相關爭議的產生緣由和防范措施,強調招標人應在招標文件中使用規范、嚴謹、準確的語言,對“項目經理無在崗項目”進行定義或情形描述,對投標人進行準確明示和正確引導,避免出現歧義,引起爭議。

  近年來,在建設工程項目施工招標投標活動中,圍繞投標人填報的項目經理是否“有在崗項目”的異議、投訴或舉報等爭議屢見不鮮,影響了招標投標活動的正常進程,處理的結果有時還非議頗多,難以使人信服。基于此,筆者結合工作實踐,嘗試著就此問題作簡要的梳理和分析,期望能為建設工程施工招標投標活動有序開展提供借鑒和參考。

  一、項目經理和注冊建造師的概念區分

  項目經理,是指企業建立以項目經理責任制為核心,對項目實行質量、安全、進度、成本管理的責任保證體系和全面提高項目管理水平設立的重要管理崗位。

  注冊建造師,是指通過考核認定或考試合格取得中華人民共和國建造師資格證書,并按照《注冊建造師管理規定》注冊,取得中華人民共和國建造師注冊證書和執業印章,擔任施工單位項目負責人及從事相關活動的專業技術人員。未取得注冊證書和執業印章的,不得擔任大中型建設工程項目的施工單位項目負責人,不得以注冊建造師的名義從事相關活動。

  從概念來看,注冊建造師與項目經理所從事的都是建設工程的管理。注冊建造師執業的覆蓋面顯然較大,可涉及工程建設項目管理的許多方面,擔任項目經理只是注冊建造師執業中的一項。注冊建造師選擇工作的權利相對自主,可在社會上市場上有序流動,有較大的活動空間;項目經理則限于企業內某一特定工程的項目管理。項目經理崗位是企業設定的,項目經理是企業法定代表人授權或聘用的、一次性的工程項目施工管理者。項目經理是一種工作崗位,既不是技術職稱,也不是執業資格。

  二、注冊建造師擔任施工單位項目負責人的法律規定

  1.《招標投標法》第二十七條第二款:招標項目屬于建設施工的,投標文件的內容應當包括擬派出的項目負責人與主要技術人員的簡歷、業績和擬用于完成招標項目的機械設備等。

  2.《注冊建造師管理規定》第二十一條第二款:注冊建造師不得同時在兩個及兩個以上的建設工程項目上擔任施工單位項目負責人。此款規定屬于建筑活動的管理范疇,對注冊建造師擔任施工單位項目負責人的項目個數進行了嚴格限制,旨在加強對注冊建造師的執業管理,促使其將主要的時間和精力投入在某一項建設工程項目的施工管理上,以此提高工程項目管理水平,保證工程質量和安全。

  三、“項目經理無在崗項目”爭議的產生

  實踐中,招標人在組織招標投標活動時,經常把要求投標人填報項目經理“無在崗項目”直接寫入招標文件,作為實質性內容,要求潛在投標人或投標人必須響應,其初衷多為以此督促中標人擬派項目經理能夠到崗履職盡責,保證工程建設順利有序進行。但很多時候,招標人在招標文件中既沒有對“無在崗項目”做出解釋,也沒有就何種情形屬于“無在崗項目”進行說明,投標人在遞交投標文件前,往往也沒有就此提出疑問或異議,評標委員會在評標過程中也很難發現投標人擬派項目經理是否“有在崗項目”。由此,中標候選人擬派項目經理是否“有在崗項目”,成為投標人和其他利害關系人關注和打探的焦點。中標候選人公示期間,通過各種途徑和手段去發現和證實競爭對手擬派項目經理“有在崗項目”,成為投標人和其他利害關系人的一種自發行動。因對項目建設過程中構成對認定“無在崗項目”的時間、節點等的理解各異,有認為處于被推薦為中標候選人的,有認為領取了中標通知書的,有認為簽訂了合同的,有認為領取了施工許可證的,有認為發了開工令的,等等。于是乎,以此向招標人遞交關于對評標結果的異議不斷產生。此時,招標人才猛然意識到招標文件中要求“項目經理無在崗項目”內容的分量之重,對中標結果將造成實質性影響。面臨取舍抉擇,答復異議,招標人就必須要對“無在崗項目”做出解釋和說明。很顯然,因為沒有法律法規或統一的標準、規范等支撐,在爭議焦點面前,一切事后的解釋和說明都顯得蒼白無力,甚至枉然,難以令人信服,異議人或中標候選人轉而向行政監督部門提出投訴。即使有些招標人做出解釋或說明,勉強答復了異議,但是依照其解釋和說明,作為競爭主體的投標人和利害關系人之間又產生了新的爭議,有的再行提出異議,有的直接提出投訴,甚至有的行使舉報,直接影響了招標投標活動的順利進行。

  四、“項目經理無在崗項目”爭議的防范

  1.合理設定投標人擬派項目經理資格條件

  建設工程施工項目招標投標,在招標文件中對投標人擬派項目經理資格條件的設定,除符合法律法規的規定外,還應與招標項目的具體特點和實際需要相適應。招標人一般需注重對擬派項目經理執業資格、專業職稱、技術職務以及完成的類似項目業績的考核,考核其是否具備擔任投標施工項目管理任務的技術和能力。

  招標人如脫離招標項目的具體特點和實際需要,隨意和盲目地設定對投標人擬派項目經理資格條件,不僅屬于法律禁止的限制、排斥潛在投標人或者投標人的行為,更可能導致潛在投標人或投標人的被動響應或盲從,派遣其正在擔任項目施工管理任務、資格條件較好的建造師作為擬派項目經理參與投標,以增加成為中標候選人或中標人的概率。因為擬派的項目經理正在擔任項目施工管理任務,其中標候選人或中標人的資格必然引起其他投標人和利害關系人的高度關注,“項目經理無在崗項目”的異議或投訴由此產生。

  2.嚴格約定投標人擬派項目經理到崗履職

  項目經理到崗履職,屬于中標人在建設工程施工合同履行期間應該履行的義務和職責。在招標投標活動階段,中標人尚未確定時,要求所有投標人在投標時將擬派項目經理完全從在崗項目上卸任下來,“凈身”參與投標,不太現實,畢竟最終的中標人只有一個。因此,招標人不宜在此階段將擬派項目經理無在崗項目作為實質性要求寫入招標文件,避免造成投標人之間的相互關注和打探,甚至由此產生異議和投訴等,對招標投標活動的正常秩序造成影響。此時,招標人應該注重對投標人擬派項目經理資格條件的比較和考察,如果實在擔心投標人擬派項目經理在合同履行期間不能到崗,可以在招標文件和施工合同中進行嚴格的約定,如非法定情形中標人不得更換項目經理,符合法定更換情形,重新派出的項目經理應該符合的條件,以及擬派項目經理不能到崗履職應該承擔的責任等。這樣,關于項目經理有無在崗項目的爭議就由多方主體變成了招標人與中標人雙方主體,由招標投標過程中轉移至中標合同履約期間,實際解決也顯得較為單純和容易。

  3.對“項目經理無在崗項目”進行準確定義或情形描述

  筆者在處理招標投標投訴過程中與招標人進行交流時,得知多數招標人缺乏經驗,在資格預審文件或招標文件中提出項目經理無在崗項目的實質性要求,想要在招標投標階段從源頭上防范和解決項目經理有在崗項目,從而導致其中標后項目經理不能到崗的問題。殊不知,因招標文件中對“項目經理無在崗項目”缺少具體定義或情形描述,此實質性要求因被各投標人自行理解和響應,非但沒有達到招標人的初衷,反而成了投標人和利害關系人異議和投訴的焦點。解鈴還需系鈴人,筆者認為招標人如果想達到初衷,就必須在招標文件的編制上下功夫,使用規范、嚴謹、準確、精練的語言,對“項目經理無在崗項目”進行定義或情形描述。例如《公路工程標準施工招標文件》(2018年版)中要求項目經理無在崗項目,即“項目經理目前未在其他項目上任職,或雖在其他項目上任職但本項目中標后能夠從該項目撤離”,并規定“如項目經理目前仍在其他項目上任職,則投標人應提供由該項目發包人出具的、承諾上述人員能夠從該項目撤離的書面證明材料原件”。據此,通過對投標人進行準確明示和正確引導,避免出現歧義,引起爭議。

  五、結語

  項目經理是否“有在崗項目”,本無可厚非,但被招標人作為實質性要求寫入資格預審文件或招標文件中,成為要約,就形成了投標人和其他利害關系人紛擾和爭議的焦點,對整個招標投標活動產生重大影響,甚至直接決定了招標投標工作的成與敗。對此,招標人應該提高認識,正確對待,認真謀劃,慎之又慎。

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